Halen de Haagse rechters de stikstofproblematiek in Nederland uit het slop?

Blog

De kern van de zaak

Greenpeace voerde aan dat de Staat onrechtmatig handelt door niet te voorkomen dat stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden verder verslechtert. Daarbij stelde Greenpeace dat de Staat niet voldoet aan de wettelijke verplichting om tegen eind 2025 ten minste 40% van de stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden (KDW) te brengen, zoals vastgelegd in de Habitatrichtlijn. Voor 2030 geldt een wettelijk doel van 50%, terwijl in het Coalitieakkoord een ambitie van 74% is vastgelegd. Greenpeace vorderde dat de rechtbank de Staat zou bevelen om deze doelen te behalen en prioriteit te geven aan de meest kwetsbare gebieden. Bovendien vorderde Greenpeace om dwangsommen van €10 miljoen op te leggen voor het geval de Staat de doelen niet haalt.

De Staat voerde verweer door te stellen dat het aan de wetgever en niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen nodig zijn. Daarnaast benadrukte de Staat dat er al veel maatregelen zijn genomen en nieuwe maatregelen in voorbereiding zijn, zoals het stikstofregistratiesysteem en reductiemaatregelen in de landbouw.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank stelde Greenpeace in belangrijke mate in het gelijk. Het oordeel van de rechtbank is gebaseerd op de Habitatrichtlijn, die vereist dat lidstaten natuur in Natura 2000-gebieden beschermen tegen verslechtering en actief werken aan herstel. De Staat voerde als verweer aan dat het niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen moeten worden genomen en dat toewijzing van de vorderingen zou neerkomen op een ontoelaatbaar wetgevingsbevel. Echter, de rechtbank oordeelde dat zij niet in strijd met de scheiding der machten handelt door de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te toetsen aan de Habitatrichtlijn en de nationale wetgeving. De rechtbank stelde vast dat de Staat onrechtmatig handelt door:

1. De verslechtering van stikstofgevoelige natuur niet tijdig te stoppen.
2. Het wettelijke doel van 40% stikstofgevoelige natuur onder de KDW in 2025 niet te halen.
3. Het zeer waarschijnlijk niet halen van het wettelijke doel van 50% in 2030.

De rechtbank benadrukte dat het weliswaar aan de wetgever is om te bepalen hoe wetgeving wordt vormgegeven, maar dat dit de rechter er niet van weerhoudt om te toetsen of de Staat binnen de grenzen van het recht handelt. In dit geval concludeerde de rechtbank dat de door de Staat genomen en geplande maatregelen onvoldoende zijn om de stikstofdoelen te halen. Bovendien achtte de rechtbank het gerechtvaardigd om prioriteit te geven aan de meest kwetsbare Natura 2000-gebieden.

Om naleving van de stikstofdoelen te waarborgen, legde de rechtbank de Staat een dwangsom van €10 miljoen op voor het niet behalen van de doelstelling van 50% in 2030. De rechtbank stelde tevens dat het vonnis direct moet worden uitgevoerd, ook als de Staat besluit in hoger beroep te gaan.

Implicaties van de Stikstof-uitspraak

De Stikstof-uitspraak heeft verstrekkende gevolgen voor het Nederlandse stikstofbeleid. Het dwingt de Staat tot versneld en geïntensiveerd optreden om de stikstofuitstoot te verminderen. Dit kan leiden tot:

1. Versnelling van bestaande maatregelen: de Staat zal waarschijnlijk sneller stikstof reducerende maatregelen moeten implementeren, zoals het verkleinen van de veestapel, het saneren van piekbelasters en het aanpassen van vergunningen in stikstofgevoelige gebieden. Tegelijkertijd is het kabinet verdeeld over de aanpak: terwijl VVD en NSC overwegen om maatregelen te nemen, pleiten BBB en PVV juist voor aanpassing van de stikstofregels. Dit laatste zou een alternatieve koers kunnen betekenen in het stikstofbeleid.
2. Prioritering van kwetsbare natuur: de verplichting om prioriteit te geven aan de meest bedreigde Natura 2000-gebieden zet druk op de Staat om specifieke gebieden intensief te beschermen.
3. Spanning tussen rechter en wetgever: de Stikstof-uitspraak benadrukt de rol van de rechter in milieukwesties en legt indirect beperkingen op aan politieke keuzes. De rechtbank legt in haar vonnis uit dat zij niet ingrijpt in politieke afwegingen, maar enkel toeziet op de naleving van de wet. Dit wordt expliciet benoemd, omdat de rechter in dit geval vaststelt dat de Staat zijn verplichtingen op grond van de Habitatrichtlijn niet volledig nakomt. De rechtbank maakt duidelijk dat haar taak niet is om beleidskeuzes voor te schrijven, maar om te waarborgen dat de Staat de wet naleeft, wat in dit geval betekent dat de Staat de noodzakelijke maatregelen moet treffen om de stikstofdoelen te halen. Desalniettemin kan de Stikstof-uitspraak leiden tot discussie over de scheiding der machten. Doordat  de rechter ingrijpt in de naleving van milieuregels en daarmee impliciet politieke keuzes beïnvloedt, ondanks dat zij formeel gezien niet beleidsmatig oordeelt. Dit roept de vraag op of de rechter niet te ver gaat door het naleven van wettelijke verplichtingen af te dwingen op een manier die invloed heeft op politieke besluitvorming, en daarmee de grenzen van de rechterlijke macht zou kunnen overschrijden.
4. Precedentwerking: de Stikstof-uitspraak kan andere milieugroepen inspireren om vergelijkbare procedures te starten, niet alleen met betrekking tot stikstof, maar ook in bredere milieukwesties zoals klimaatbeleid.^[1]

Vooruitzichten

De Staat heeft aangegeven waarschijnlijk in hoger beroep te gaan. Het is onduidelijk of een hogere rechter het oordeel van de rechtbank in stand houdt, met name vanwege de spanning tussen de rechterlijke macht en de beleidsvrijheid van de wetgever. Bovendien blijven er vragen over de uitvoerbaarheid van de Stikstof-uitspraak: zelfs met strengere maatregelen is het onzeker of de stikstofdoelen haalbaar zijn binnen de gestelde termijnen.

Greenpeace kan de Stikstof-uitspraak beschouwen als een belangrijke stap in de strijd tegen stikstofvervuiling, maar de daadwerkelijke impact hangt af van de bereidheid en het vermogen van de Staat om het beleid ingrijpend aan te passen. Tegelijkertijd bevestigt de Stikstof-uitspraak dat politieke kwesties steeds vaker onderwerp zijn van juridische geschillen tegen de Staat. Dit is niet een nieuw fenomeen, zie bijvoorbeeld de Urgenda-zaak waarin de Staat werd veroordeeld tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Momenteel lopen er verschillende procedures tegen de Staat, zoals de collectieve actie in verband met PFAS-verontreiniging^[2], de zaak over de impact van klimaatverandering op Bonaire^[3], en de procedure over de levering van gevechtsvliegtuigonderdelen aan Israël, die nu bij de Hoge Raad ligt.^[4]

De Stikstof-uitspraak markeert een cruciaal moment in de Nederlandse stikstofcrisis. Hoewel deze uitspraak een helder signaal afgeeft dat de Staat meer moet doen, blijft de vraag of de Stikstof-uitspraak de stikstofproblematiek daadwerkelijk uit het slop kan trekken. Of het vonnis standhoudt in hoger beroep en of de Staat tijdig kan voldoen aan de gestelde doelen, zal de komende jaren blijken.

^[1] Zo heeft Greenpeace op dit moment bijvoorbeeld ook een collectieve actie lopen tegen de Staat in verband met de impact van klimaatverandering op Bonaire: https://www.greenpeace.org/nl/klimaat-categorie/65071/klimaatzaak-inwoners-bonaire-en-greenpeace-tegen-de-staat-van-start/   

^[2] https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Natuur-en-Milieufederaties-e.a.v.Staat-der-Nederlanden.pdf

^[3] Dagvaarding-greenpeace-vs-staat-der-nederlanden-11-1-2024.pdf

^[4] Op het moment van het schrijven van deze blog is nog slechts de conclusie van A-G Vlas beschikbaar: PHR 29 november 2024, ECLI:NL:PHR:2024:1279 (conclusie A-G P. Vlas).